De hoofdlijnen van de financiën in deze Begroting laten zich het beste uitleggen door te laten zien welke ontwikkelingen zich in de tijd vanaf de Begroting 2024 in aanloop naar de Begroting 2025 hebben voorgedaan.
Van Begroting 2024 naar Perspectiefnota 2025-2028
Er lagen in de aanloop naar de Perspectiefnota diverse uitdagingen. Bovenop het in voorgaande begrotingen reeds verwerkte ravijn in het gemeentefonds, waardoor de inkomsten vanaf 2026 vanuit het Rijk sterk dalen, zien gemeenten ook dat de kosten in de komende jaren fors (verder) blijven stijgen. De inflatie heeft geleid tot hogere prijzen in de markt en hogere salarissen in vrijwel alle bedrijfstakken inclusief onze eigen organisatie. Met name in het sociaal domein leidde dit tot oplopende kosten, vooral in de jeugdzorg. Maar niet alleen de kosten van de jeugdzorg zijn toegenomen, ook de duur en intensiteit van de behandelingen nam toe. Tegelijkertijd was er geen zicht op verhoging van de rijksmiddelen in het gemeentefonds.
In aanloop naar de Perspectiefnota is bijgestuurd om dit zorgwekkende beeld behapbaar te maken. Aan de ene kant zijn de claims en knelpunten voor de algemene middelen verlaagd. Ook werd Arnhem geholpen door uitstel van besluitvorming over beschermd wonen, waardoor de invoering van het nieuwe verdeelmodel beschermd wonen opnieuw met een jaar is opgeschoven. Voor Arnhem levert dit direct vele miljoenen ruimte op. Daarnaast zijn op alle programma’s bezuinigingsvoorstellen opgeleverd en zijn voorstellen voor lastenverhoging gedaan.
Net voor het afronden van de Perspectiefnota verscheen ook de Voorjaarsnota van het Rijk. Daaruit bleek dat de normeringssystematiek vanaf 2024 gekoppeld wordt aan de groei van het bruto binnenlands product (bbp). Dit levert voor gemeenten met name in 2024 en 2025 een nadeel op, aangezien in deze jaren de geldende normeringssystematiek de 'trap-op-trap-af'-systematiek was en deze tot een hoger accres leidde. Dit nadeel wordt echter in 2024 en vanaf 2026 geheel door het Rijk opgevangen en in 2025 voor de helft. Vanaf 2026 wordt daarnaast de oploop van de opschalingskorting geschrapt (€ 675 miljoen landelijk). De landelijke korting op het gemeentefonds daalt hierdoor van € 3 miljard naar € 2,3 miljard.
Tot slot is afgesproken dat in de toekomst (een nader te bepalen deel van de) Wmo niet langer via de algemene uitkering van het gemeentefonds loopt, maar via een aparte financiering met een passende geobjectiveerde indexering. Hiervoor wordt bij het Rijk een oplopende reeks van € 75 miljoen landelijk in 2026 naar € 225 miljoen landelijk in 2028 gereserveerd.
Perspectiefnota 2025-2028
De financiële voorstellen uit de Perspectiefnota zorgden er gezamenlijk voor dat 2024 en 2025 uitkomen op een structureel sluitende begroting. Daarbij is € 18,8 miljoen structureel vanaf 2028 omgebogen en € 19,1 miljoen incidenteel over de periode 2024-2028. In de jaren 2026 en 2027 resteerde nog een beperkt structureel tekort, dat in 2028 opliep naar ruim € 11 miljoen. Waarbij een correctie na het verschijnen van de Perspectiefnota over de verwerking van de stelpost Beschermd Wonen leidde tot een structureel voordeel van ruim € 7 miljoen vanaf 2028, waardoor in 2028 het structurele tekort neerkwam op circa € 4 miljoen.
Met dit beeld in de Perspectiefnota is het eerste begrotingsadvies van de VNG gevolgd, dat adviseert om een sluitende begroting 2025 te realiseren en voor de jaren daarna het tekort te laten zien, maar ook voorbereidingen te treffen om dit tekort vanaf 2026 tijdig te kunnen oplossen.
Van Perspectiefnota 2025-2028 naar Begroting 2025
Jaarlijks zorgt de meicirculaire voor belangrijke input voor de nieuwe begroting. De meicirculaire 2025 laat ten opzichte van voorgaande circulaires in alle jaren 2025-2028 een positiever beeld zien. Vanaf 2024 ontstaan structurele voordelen van circa € 7 tot € 8 miljoen als gevolg van actualisatie van aantallen op de maatstaven en indexatie van de integratie-uitkeringen beschermd wonen en participatie. Aangezien in de meicirculaire de door het Rijk gereserveerde middelen voor indexering van de Wmo nog niet aan gemeenten worden vrijgegeven, ontstaat hier ten opzichte van de Perspectiefnota een nadeel. We hebben echter de mogelijkheid om de ruimte onder het BTW-compensatiefonds als dekking hiervoor in te zetten, dit wordt verderop nader toegelicht.
In de periode tussen Perspectiefnota en Begroting 2025 is ook het Hoofdlijnenakkoord van de nieuwe landelijke coalitie verschenen. Het voor gemeenten meest belangrijke punt is het voornemen tot het afschaffen van de specifieke uitkeringen vanaf 2026 (met uitzondering van de BUIG) en deze middelen na aftrek van 10% efficiencykorting aan het gemeentefonds toe te voegen. Dit zou kunnen betekenen dat gemeenten meer ruimte krijgen voor eigen beleidskeuzes, meer integrale aanpak, minder administratieve lasten en met een jaarlijkse indexering. Belangrijk aandachtspunt is echter dat de besparing al wel verwerkt wordt in de rijksbegroting, maar er nog geen zicht is op daadwerkelijke overheveling van specifieke uitkeringen. Bovendien is de besparing gebaseerd op de omvang van de specifieke uitkeringen in 2022. Mogelijk is de omvang in 2026 kleiner of gaat maar een beperkt deel over.
Ook na de Perspectiefnota is de ontwikkeling van de zorgkosten nadrukkelijk gevolgd. Een bijstelling van de indices waarmee de zorgkosten worden geïndexeerd door de Nederlandse zorgautoriteit leiden tot een extra beslag op de algemene middelen van € 1,7 miljoen zoals hierna toegelicht bij de jaarlijkse bijstellingen. De volumegroei van de jeugdzorg blijkt op basis van ramingen die deze zomer zijn gemaakt binnen de verwachtingen te liggen waarmee in de Perspectiefnota rekening was gehouden. Er is daarmee aanvullend op de Perspectiefnota geen aanvullend budget voor volumegroei nodig. De volumegroei en de tariefontwikkeling in Wmo en Jeugdzorg blijven scherp gevolgd worden. Om onverwachte tegenvallers hierin op te vangen is in het weerstandsvermogen rekening gehouden met een totaal risico van € 19 miljoen voor volume- en tariefstijgingen, zie ook paragraaf Risicomanagement en weerstandsvermogen .
De plannen voor de ontwikkeling van de Spoorzone worden ook steeds verder uitgewerkt. Het budget dat hiervoor in de vorige begroting is vrijgemaakt is voor dit moment voldoende gebleken om de grondexploitatie te starten. Dit doen we op een prudente wijze. Voor de zomer is de gebiedsvisie vastgesteld door de gemeenteraad. In deze begroting is dit ook financieel terug te zien, met name in het programma Ruimtelijke Ontwikkeling, maar ook in de paragraaf Risicomanagement en weerstandsvermogen.
Conclusies financieel beeld
Geconcludeerd kan worden dat mede door de bezuinigingen die in de Perspectiefnota zijn opgenomen, nu een structureel sluitende begroting kan worden gerealiseerd, waarbij ook een aantal financiële ontwikkelingen die zich na het opstellen van de Perspectiefnota hebben voorgedaan, in dit beeld meegenomen zijn. Daarbij ontstaat in alle jaren een structureel sluitend beeld. In een aantal jaren lijkt meer dan noodzakelijk te worden bezuinigd, echter ook met deze bezuinigingen wordt nog steeds maar net een structureel sluitende begroting in 2028 gerealiseerd. Gezien de onzekerheden uit het Hoofdlijnenakkoord (bijvoorbeeld de aangekondigde korting van 10% op de specifieke uitkeringen), onze oplopende financiële opgaven op het gebied van onderwijshuisvesting en beschermd wonen en de mogelijke verdere stijging van tarieven en volumes in het zorgdomein is het goed om vast te houden aan de in de Perspectiefnota opgenomen bezuinigingen. Ook pleit dit ervoor om de beoogde transformatie van het sociaal domein door te zetten om in de toekomst het hoofd te bieden aan stijgende kosten.
Over de jaren heen wordt per saldo toegevoegd aan de algemene reserve. De algemene reserve is het belangrijkste onderdeel voor het weerstandsvermogen en dit blijft daarmee op niveau. Dit zien we terug in de weerstandsfactor die in 2025 uitkomt op 1,2 en daarna als gevolg van de onttrekking in 2026 een tiendepunt daalt naar 1,1, maar vervolgens vanaf 2027 weer 1,2 bedraagt. In de begroting is wel incidentele ruimte aanwezig, maar een eventueel beroep hierop moet bezien worden in combinatie met de weerstandsfactor. Deze komt in geen enkel jaar boven de 1,4 uit. De spelregels voor de weerstandsfactor geven aan dat de ondergrens op 1,0 ligt en er wordt gestreefd naar een weerstandsfactor van 1,4 of hoger.
Het financieel beeld in deze Begroting 2025 ligt tot slot in lijn met het tweede deel van het begrotingsadvies van de VNG, dat stelt dat het jaar 2025 structureel sluitend moet zijn, dat de financiële en inhoudelijke consequenties van noodzakelijke bezuinigingen en/of lastenverzwaringen benoemd worden en gekozen kan worden om de ruimte onder het BTW-compensatiefonds in te ramen. De VNG adviseert daarnaast om de groei van de kosten voor jeugdzorg niet volledig voor eigen rekening te nemen. Aangezien in deze Begroting de ruimte onder het BTW-compensatiefonds niet volledig is ingeraamd en de kosten voor jeugdzorg volledig voor eigen rekening worden genomen, voldoet Arnhem ruimschoots aan het VNG-advies.